前段時(shí)間，美國(guó)白宮發(fā)布聲明稱，美國(guó)總統(tǒng)特朗普已簽署一份總統(tǒng)備忘錄，以“不再符合美國(guó)利益”為由，指示美國(guó)退出包括《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）等在內(nèi)的66個(gè)國(guó)際公約和組織，引發(fā)國(guó)際廣泛關(guān)注。1月22日，在聯(lián)合國(guó)收到美國(guó)退出世界衛(wèi)生組織（WHO）的申請(qǐng)滿一年后，美國(guó)在程序上正式退出了WHO，留下了約2.6億美元的“欠賬”。這一系列動(dòng)作，凸顯了美國(guó)對(duì)多邊機(jī)制的態(tài)度始終圍繞著冷酷的“成本—收益”算計(jì)展開，凡是被認(rèn)為難以直接轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)政治收益的機(jī)制，往往會(huì)成為優(yōu)先退出的對(duì)象。
相比美國(guó)頻繁“退群”，更值得關(guān)注的是它選擇留在哪些多邊機(jī)制內(nèi)，例如《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（CITES）。事實(shí)上，美國(guó)真正反對(duì)的是那些需要承擔(dān)實(shí)質(zhì)性成本、卻又無(wú)法主導(dǎo)規(guī)則制定的安排。因此，它的參與模式具有高度的選擇性與工具性：留在那些成本可控、規(guī)則成熟且能維持影響力的機(jī)制中，退出那些投入高、約束強(qiáng)而主導(dǎo)權(quán)有限的機(jī)制。認(rèn)清這種功利化的制度算計(jì)，是理解美國(guó)當(dāng)前多邊行為的關(guān)鍵。
以氣候變化和全球公共衛(wèi)生議題為例，UNFCCC及《巴黎協(xié)定》要求締約方在減排目標(biāo)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和長(zhǎng)期資金投入方面作出持續(xù)承諾；WHO的運(yùn)作和全球疫情警報(bào)及反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)等機(jī)制也要求會(huì)員國(guó)的持續(xù)投入、信息共享與協(xié)同行動(dòng)。這類承諾不僅涉及復(fù)雜的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理，還會(huì)直接觸及美國(guó)國(guó)內(nèi)政治博弈中的敏感利益。因此，在“美國(guó)優(yōu)先”的政策框架下，這種高約束、高投入且可能稀釋美國(guó)主導(dǎo)權(quán)的多邊安排，自然會(huì)被優(yōu)先放棄。不僅如此，美國(guó)在宣布退出WHO時(shí)，還試圖鼓動(dòng)其他國(guó)家一同退出，進(jìn)一步凸顯了其將多邊機(jī)制工具化甚至“武器化”的傾向。
然而，在另一些領(lǐng)域，美國(guó)的姿態(tài)卻大不相同。例如《維也納臭氧層保護(hù)公約》《拉姆薩爾濕地公約》等環(huán)境類公約，這些機(jī)制大多規(guī)則成熟、技術(shù)性強(qiáng)，且美國(guó)作為締約方長(zhǎng)期深度參與，既熟悉程序，也擁有較強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)。更重要的是，其履約成本相對(duì)可控，不會(huì)對(duì)美國(guó)核心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成根本性沖擊。
從這個(gè)角度看，美國(guó)不退出CITES，并非源于其對(duì)全球生物多樣性保護(hù)有多少特殊責(zé)任感，而更多可能基于現(xiàn)實(shí)利益的判斷。一方面，CITES以貿(mào)易管控為主要工具，約束對(duì)象集中在野生動(dòng)植物及其制品的跨境流動(dòng)，對(duì)美國(guó)本土經(jīng)濟(jì)影響有限。另一方面，借由CITES，美國(guó)可以通過附錄管理、合規(guī)審查和履約評(píng)估，對(duì)其他國(guó)家的貿(mào)易形成實(shí)質(zhì)性影響。這種“以小博大”的機(jī)制設(shè)計(jì)，完美符合了其以小成本換取更大影響力的制度偏好。
在頻繁“退群”背后，美國(guó)參與多邊機(jī)制的方式也在發(fā)生變化。近年來(lái)，美國(guó)一方面壓縮財(cái)政投入，甚至拖欠會(huì)費(fèi)，另一方面卻堅(jiān)持保有投票權(quán)和議題影響力。這種“留下卻不投入”“參與但不承擔(dān)”的做法不斷引發(fā)其他締約方的不滿，也在客觀上削弱了多邊機(jī)制賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的信任基礎(chǔ)。多邊治理本質(zhì)上是一種提供公共產(chǎn)品的過程。如果規(guī)則被反復(fù)工具化、政治化，多邊機(jī)制的權(quán)威性和公正性必然受到侵蝕。
放在更宏觀的背景下，美國(guó)的“選擇性退群”與其對(duì)國(guó)際格局變化的認(rèn)知密切相關(guān)。隨著全球南方國(guó)家整體實(shí)力提升，它們?cè)谏鷳B(tài)保護(hù)、氣候變化及公共衛(wèi)生等議題上的協(xié)調(diào)能力不斷增強(qiáng)，長(zhǎng)期由西方主導(dǎo)議題設(shè)置和規(guī)則輸出的模式越來(lái)越難以為繼。在這種情況下，美國(guó)未來(lái)一段時(shí)間可能會(huì)維持一種“控制—擾亂—退出并警惕”的應(yīng)對(duì)邏輯，對(duì)能發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的專業(yè)性公約會(huì)選擇暫時(shí)維持、強(qiáng)化控制，對(duì)留有一定影響力、但可能成為全球南方國(guó)家集體行動(dòng)平臺(tái)的機(jī)制進(jìn)行擾亂，而對(duì)已然失控的機(jī)制選擇退出并保持高度警惕。
但美國(guó)這種精明的算計(jì)也要面臨國(guó)內(nèi)外的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的孤立主義、高度極化與反科學(xué)傾向日益高漲；二來(lái)越來(lái)越多國(guó)家也開始在多邊機(jī)制中形成跨區(qū)域、跨發(fā)展階段的合作網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)治理議程向更加包容、均衡的方向演進(jìn)，如今的多邊機(jī)制不再是少數(shù)國(guó)家可以長(zhǎng)期主導(dǎo)的工具。在這一進(jìn)程中，中國(guó)的立場(chǎng)和行動(dòng)具有鮮明對(duì)照意義。中國(guó)不僅加入并持續(xù)履行多邊責(zé)任，也積極推動(dòng)相關(guān)機(jī)制朝著更加公平、公正的方向發(fā)展。隨著更多國(guó)家參與規(guī)則塑造，國(guó)際社會(huì)正在逐步形成新的平衡。
今天，美國(guó)的“去留”已不再能決定全球多邊合作的走向。決定未來(lái)的，是多邊機(jī)制能否回歸公共利益導(dǎo)向，擺脫被少數(shù)國(guó)家工具化、政治化的長(zhǎng)期桎梏。在這一點(diǎn)上，國(guó)際社會(huì)正在作出自己的選擇。（作者分別是北京林業(yè)大學(xué)教授、布達(dá)佩斯長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展中心研究員）
